En Haïti, la catastrophe sismique de janvier dernier a provisoirement
repoussé à l’arrière-plan une situation politique,
sociale et économique complexe qui plonge ses racines dans
la sortie de l’ère Duvalier en 1986. Depuis cette
époque, Haïti vit dans une situation permanente de
transition politique entrecoupée de coups d’État,
d’embargos internationaux, d’interventions militaires
américaines (1994-2004) et de missions onusiennes de
stabilisation.
Revenu au pouvoir en 1994 avec l’appui de Clinton après le coup d’État du général
Cédras soutenu par Bush père, Jean-Bertrand Aristide a
désigné René Préval pour lui succéder en 1996 et
reprend progressivement le contrôle du pays à partir de
1998 pour se faire réélire dans l’illégalité en 2000
et être finalement forcé de partir par Bush fils en 2004.
C’est dans ce contexte délétère que Préval revient de
nouveau au pouvoir contre toute attente, avec l’appui de
la communauté internationale en 2005. Il va alors
multiplier les stratégies d’enlisement politique pour
éviter de choisir entre les groupes de pression du
président démis, de la communauté internationale et de la
mafia locale. Profitant du vide de pouvoir ainsi créé
pendant toute cette période où une transition a fini par
succéder à une autre (sortie du duvaliérisme, puis sortie
de l’aristidisme), les cartels de la drogue se sont
installés et les gangs de kidnappeurs se sont mis à
rivaliser avec les trafiquants en tout genre, développant
tous azimuts des stratégies de corruption des autorités
locales, les mêmes autorités qui sont soutenues tant bien
que mal par la communauté internationale.
Au milieu de cet imbroglio
politico-mafieux dont aucune autorité nationale ou
internationale n’est sortie indemne (cf. suicide de
certains hauts responsables, procès contre d’autres pour
corruption, notamment au sein de l’Organisation des États
américains, OEA), la population survit depuis des années
grâce aux structures de micro-solidarité qu’elle a mises
en place, de manière informelle le plus souvent, avec
l’appui de la diaspora. Dans ces conditions difficiles,
les ONG locales et la solidarité internationale alternative
(basée sur l’appui aux projets de base, avec les acteurs
locaux) ont joué essentiellement un rôle de substitution
par rapport aux institutions publiques et ont en partie
masqué le vide d’autorité centrale de plus en plus
alarmant face aux grands défis de gestion collective comme
l’infrastructure routière, la sécurité
alimentaire, la politique énergétique, la gestion des
déchets, la santé, l’école, etc. Pour aider Haïti à
long terme et de manière efficace, c’est-à-dire en
comptant sur les ressources et le renforcement d’un
processus local, il est nécessaire non seulement de mesurer
les défaillances structurelles qui sont le résultat (et
non la cause) de l’enlisement de la transition politique
depuis 20 ans, mais il faut également établir clairement
les manques de responsabilité qui ont conduit à cette
situation de manière à en éviter la répétition.
Problèmes « structurels »
L’enlisement de la transition
politique en route depuis 20 ans a produit une situation
structurelle qui constitue déjà en elle-même un défi de
taille pour tout groupe politique qui prétendrait apporter
un mieux-être en Haïti. Haïti partage en effet avec le
groupe des pays les moins avancés (PMA selon les
classements ONU) un ensemble de caractéristiques déjà
particulièrement problématiques : outre le faible
revenu per capita, le sous-emploi et le sous-investissement
privé, il faut encore compter avec l’inflation,
l’endettement public et la mauvaise valorisation des
ressources nationales. Il en résulte une situation sociale
où 85 % de la population sont exclus de la
satisfaction des droits primaires que sont la santé,
l’éducation, l’accès à l’eau potable, les moyens de
communication, des logements salubres, la gestion des
déchets, la qualité de l’environnement (voir Doura dans les
références bibliographiques en fin d’article ; la
plupart des statistiques qui suivent en sont issues). Les
conséquences de cette pression sociale se traduisent par un
important mouvement d’exode rural et d’émigration vers
l’étranger.
Cette situation chronique a
entraîné des conséquences particulières sur le terrain
qui resteront des défis majeurs certainement pour les dix
prochaines années. Parmi ceux-ci, les principaux
sont : la dépendance financière, la dépendance
alimentaire, la dépendance énergétique
et la dépendance environnementale.
Dépendance financière : dans des domaines aussi
sensibles que la santé et l’éducation, le financement des programmes
d’investissement public dépend de l’aide externe à
raison de plus de 95 % entre 1995 et 1999. Or cette aide est soumise à
un ensemble de contraintes de décaissement, d’une part,
et d’absorption, d’autre part, qui la rend
particulièrement onéreuse pour construire une politique
plus globale de développement durable. Dans un pays
comme Haïti avec une infrastructure inadéquate et un déficit
de formation des ressources humaines, l’aide est
majoritairement détournée vers l’acquisition de produits
importés et influence négativement le prix des produits de
consommation interne. Il faut aussi remarquer que
si l’aide des grandes agences internationales représente
environ 10 % du PIB entre 1995 et 1999, les transferts
privés de la diaspora représentent quant à eux sur la
même période environ 7,4 % du PIB.
Dépendance alimentaire : face aux problèmes
structurels de l’agriculture haïtienne, la solution de
facilité favorisée par la surproduction des grands voisins
réside dans une importation toujours accrue de produits
alimentaires qui représentent plus de 30 % des
importations entre 1996 et 2001, dépassant ainsi largement
les importations de produits manufacturés et les biens
d’équipement qui pourraient amener un développement de
l’appareil productif et diminuer la dépendance par
rapport aux importations de produits
alimentaires.
Dépendance énergétique : entre 1996 et 2001, les
importations de combustibles minéraux n’ont cessé
d’augmenter en Haïti, alors que le manque d’entretien
des infrastructures hydroélectriques a entraîné une perte
de 40 % de la puissance disponible. Cette perte
doit être compensée par les trois centrales thermiques
existantes qui sont sollicitées à raison d’environ
110 MW. Les installations du barrage
de Péligre n’en fournissent plus que 54 MW alors que
leur potentiel est de 120 MW. 92 % de cette
énergie est consommée par
la région métropolitaine de Port-au-Prince et seulement
6 % du reste du pays bénéficie d’installation de
distribution. Malgré ces disparités, le manque
d’électricité est devenu dramatique même dans la
capitale.
Dépendance environnementale : de 1995 à 1999, l’aide
externe a financé en moyenne 95,8 % du programme
d’investissement public en matière d’environnement,
alors que ce secteur est resté le parent pauvre du budget
national (moins de 0,25 %). Haïti est donc
complètement dépendante des ressources externes pour
financer le programme d’urgence environnementale qu’ont
tenté de mettre en place les lois-cadres pour faire face à
la dégradation de l’écosystème haïtien.
Problèmes conjoncturels
Outre ses problèmes « structurels », Haïti a hérité de problèmes
conjoncturels qui viennent renforcer ses handicaps
structurels et qui se sont imposés à la faveur des quinze
dernières années du régime Lavalas, à savoir la
séquence Aristide-Préval à deux reprises. Ces handicaps
supplémentaires sont principalement :
– le développement à grande échelle d’une forme
décentralisée de corruption (la spécificité de cette
forme de corruption est qu’elle ne permet pas de
maîtriser les effets négatifs d’une transaction
corrompue sur une autre) ;
– la déstructuration des grandes entreprises publiques, comme
dans le domaine de la téléphonie ;
– l’explosion du trafic de la drogue et les services de blanchiment de
l’argent qu’il entraîne, notamment à travers des
coopératives à haut rendement d’intérêt (qui ont
proliféré en 2001 et 2002).
La combinaison des handicaps
chroniques et des handicaps opportunistes qui se sont
développés ces dernières années a accentué deux plaies
majeures qui hypothèquent l’avenir du pays : les
risques de famine et les risques environnementaux.
Dans le contexte d’alarme humanitaire et
écologique, la déstructuration par le régime Lavalas de
l’État faible qui survivait depuis le départ des
Duvalier et sous l’embargo est d’autant plus
dommageable. Le rapport du PNUD sur la
bonne gouvernance réalisé en 2002 parle, encore à mots
couverts, d’une gouvernance qui
« s’informalise » parce que « la
participation du pouvoir public dans certains services de
base (comme l’éducation, la santé, la sécurité et
l’énergie) est largement minoritaire ». Cette
approche donne une idée encore très limitée de l’état
de déstructuration des organes publics, même si elle met
en évidence le manque radical de confiance dont ils
souffrent de la part de la population et de leur incapacité
à remplir les demandes
fondamentales de justice, de transparence et de
participation. En langage clair, depuis 2004,
l’État haïtien est un État fantôme : il n’a pas
les moyens d’assurer la sécurité des citoyens, de faire
respecter l’ordre public, d’être souverain sur son
territoire, de protéger sa police, de poursuivre les
malfaiteurs, de garder ses prisons, de rendre justice,
d’éduquer, de soigner, etc. Cette situation existe au vu
et au su d’une communauté internationale présente de
façon continue sur le territoire haïtien depuis cette date
(et avant également, d’ailleurs).
Dans cette situation, ce
n’est plus tel ou tel secteur d’activité du pays qui
est en crise, comme ce peut être le cas de la classe
politique, de la bourgeoisie d’affaires, des mouvements
sociaux, de l’Église, de l’armée, etc. C’est
l’ensemble des acteurs qui est en crise. Dans un tel
contexte, une réponse stratégique basée sur des objectifs
sectoriels — comme une réforme agraire, une défense
des droits des travailleurs, l’appui à la lutte des
femmes, l’alphabétisation ou l’éducation
populaire — une telle réponse est vouée à
l’échec parce qu’elle met entre parenthèses l’état
critique des acteurs eux-mêmes. La question n’est donc
pas d’abord celle de la relance d’un processus social,
ni même celle d’une reconstruction. Elle est
prioritairement de savoir si les ressources nécessaires
pour parvenir à se donner un avenir existent
encore.
L’acteur social a perdu
prise sur sa propre situation en tant que situation
collective. Il est en présence d’une
société fragmentée, luttant pour la survie, sans pôle de
coordination et menacée par sa disparition écologique. Les
individus paraissent donc déliés dans un environnement
agressif. De plus, l’acteur social
n’a plus de rapport positif au leadership. Il ne peut s’appuyer sur
des expériences de construction collective à travers la
gestion de conflits et l’approfondissement de
désaccords. Il a même été contraint de
développer une culture de défiance à l’égard de
l’encadrement hiérarchique, tout en cherchant en même
temps à sauvegarder ses zones de pouvoir. Il lie donc sa survie à une
culture non coopérative.
Face à cette situation, les
organisations d’appui (ONG locales, syndicats,
coopératives paysannes, etc.) ont multiplié des réponses
mettant entre parenthèses le dénominateur commun de
crise qu’elles partageaient en fait avec les acteurs
de terrain. Elles ont préféré se
concentrer sur des recettes toutes faites comme la formation
des cadres, l’éducation politique, les techniques
d’animation et de communication. Les organisations d’appui
pouvaient de la sorte faire en même temps l’impasse sur
leur désarroi propre comme acteur impliqué dans la crise
et critiquer l’inefficience des organisations de base,
suite à leur manque de rigueur. Elles se positionnaient en
techniciennes de l’action collective, tout en restant à
l’extérieur de la situation et en sauvegardant une
rhétorique militante.
En fait, le drame d’Haïti
c’est que tous les acteurs engagés partagent la même
tendance à éviter de s’impliquer comme acteurs dans un
diagnostic de crise. C’est toujours l’acteur
bénéficiaire de l’aide au développement qui manque de
structures pour tirer parti d’un appui soi-disant bien
ciblé et correctement géré. Or, au-delà de cette
apparente distance des bailleurs de fonds et des partenaires de
développement, comprenant aussi bien ceux des agences de
développement que ceux des agences de solidarité, tous les acteurs ont
participé au désastre actuel et n’ont donc pu
développer l’intelligence collective nécessaire à une
solution constructive. Malgré les différences
d’intérêt et de stratégie qui les séparent et les
opposent parfois, les intervenants étrangers
— qu’il s’agisse d’organisations
internationales de solidarité ou de grandes agences de
développement —, partagent cette logique
d’extériorité. Cette logique les amène à
reproduire, à leur niveau d’action, les attitudes et les
recettes qu’ils critiquent chez leurs partenaires du
terrain.
Si l’on observe ainsi le
secteur local de la coopération, on remarquera qu’il a
accepté la logique de substitution à l’État pour des
raisons d’urgence et d’aide aux victimes, et ceci même
si certaines organisations sont toutefois guidées par des
positions critiques à l’égard de l’action
humanitaire. En prospérant durant les
années d’enlisement du régime Lavalas, le secteur de la
coopération étrangère a soutenu financièrement sur le
terrain une classe d’acteurs privilégiés, transformés
en professionnels de l’action sociale et caritative, sans
pouvoir mesurer véritablement les résultats de ce
soutien. Même si ces acteurs étaient
porteurs d’un discours alternatif et proposaient des
projets cohérents avec ce discours, ils se sont trouvés
renforcés dans leur situation sociale d’intermédiaire,
sans véritable garantie de
résultat. Le secteur de la coopération
a ainsi implicitement admis le principe d’une action à
court terme, coupée de ses finalités, car sans capacité
de relancer un processus
social.
Rôle problématique de la communauté internationale
Ni cause, ni effet, l’action de
la communauté internationale doit aussi clairement être
identifiée comme une partie intégrante du problème
d’Haïti. Sur la période
post-duvaliériste, la communauté internationale est à
compter en Haïti comme un facteur permanent de
déstabilisation de la situation du
pays. De 1986 à 2010, elle n’a
cessé de miser sur les acteurs les plus destructeurs du
contexte. De 1986 à 1990, elle a
cherché avec l’armée une forme de duvaliérisme sans
Duvalier. De 1991 à 1994, elle a
tenté de donner raison aux putschistes contre le choix
populaire issu des urnes et a dévasté le pays avec son
embargo. De 1994 à 2004, elle a
appuyé la dérive lavalassienne, multiplié les missions
dilatoires de l’OEA (plus de trente) et fermé les yeux
sur les exactions et les crimes de plus en plus nombreux des
chimères. Enfin, de 2005 à 2010, elle
a prolongé la crise lavalassienne en rendant le pouvoir à
l’un de ses principaux acteurs connu pour sa gouvernance
dilatoire.
En prétextant de la
complexité d’une situation, la communauté internationale
s’est ainsi toujours retrouvée aux côtés des
destructeurs du pays et n’a jamais accepté les solutions
locales, si ce n’est à retardement et à contrecœur,
sous la pression des efforts parfois désespérés de la
population. Chaque fois qu’elle est intervenue ces
quinze dernières années, elle a laissé en place
l’ancien appareil de destruction (macoutes, FRAPH,
chimères) en espérant qu’il se recyclerait en force
politique acceptable. Haïti a ainsi été soumis depuis le
départ de Duvalier à un interventionnisme cynique et
malsain, brandissant d’un côté de grands principes
humanitaires, mais pactisant en même temps, de l’autre
côté, avec les élites corrompues. La communauté internationale
a donc été, dans la situation particulière d’Haïti,
ces vingt dernières années, un facilitateur de la
destruction et du statu quo social.
Leçons pour l’avenir?
Toute intervention en Haïti
doit tenir compte de cette crise d’intelligence collective
qui empêche l’ensemble des acteurs concernés de se
considérer non comme des soutiens extérieurs, mais comme
des parties prenantes du problème haïtien. Une
communauté internationale présente sans discontinuer
depuis quinze ans, une armée américaine qui en est à sa
troisième intervention en quinze ans, des bailleurs de
fonds et des organisations internationales qui ont déjà
promis il y a dix ans la reconstruction de Haïti, qui ont
réitéré cette promesse il y a à peine 5 ans dans
une conférence à l’initiative de la France, tous ces
acteurs ne peuvent se considérer comme de simples soutiens
extérieurs, puisqu’ils ont impulsé et contrôlé chacune
des solutions politiques adoptées
depuis quinze ans. On ne peut se concentrer sur
des problèmes de gouvernance administrative (voire de
corruption) ou sur les déficiences des acteurs de terrain
en ignorant le contexte de dépendance et les mécanismes de
destruction que n’a cessé d’alimenter l’intervention
étrangère en Haïti.
À tous les acteurs étrangers impliqués dans
des processus d’intervention en Haïti, il est donc
nécessaire de poser un ensemble de questions fondamentales
sur la responsabilité qu’ils portent aussi à l’égard
de la situation actuelle de dévastation du pays. En 2005,
suite à un séminaire organisé à Papaye, près de la
ville de Hinche, avec une quinzaine d’organisations
partenaires de Développement et Paix, les cadres militants
avaient formulé dans le rapport final une série
d’exigences qui demeurent malheureusement d’une cruelle
actualité :
– les actions de soutien doivent
être flexibles et planifiées sur le long terme ;
– elles doivent rétablir la
confiance dans les capacités des institutions locales et
prendre en compte les ressources identitaires locales ;
– elles doivent reposer sur une
analyse approfondie de la situation locale ;
– elles doivent se fixer des
exigences spécifiques de suivi en situation de crise ;
– les intervenants de tout type
doivent s’interroger sur leur propre capacité de gestion
de crise plutôt que de se contenter d’un alibi consistant
systématiquement à justifier leurs échecs en reportant la
responsabilité sur les partenaires locaux et la situation ;
– ils doivent se positionner
clairement sur le terrain comme acteurs à part entière
dans la recherche de solutions démocratiques et
solidaires.
Pour que des objectifs
— quels qu’ils soient — aient une chance
d’aboutir et d’avoir un effet d’entraînement, il faut
que les priorités soient incorporées à des réseaux
d’acteurs qui structurent les enjeux, depuis leur impact
local sur le terrain jusqu’aux instances de coordination
technique et économique, puis jusqu’aux espaces de
délibération démocratiques. Sans l’engagement dans
l’incitation d’un tel maillage social, la définition
d’axes d’action est vouée à l’échec.
Le risque majeur serait donc
aujourd’hui de laisser la menace écologique et la
dévastation sismique conduire le pays à une mise sous
tutelle politico-humanitaire permanente, au mépris des
droits politiques fondamentaux des acteurs
concernés. Ce scénario est simple à
envisager parce qu’il se base sur le double déni de la
crise des acteurs et de la nécessité collective de
défendre l’espace physique de Haïti. Un partenariat
politique qui se construirait sur une telle base serait
purement illusoire.
La défense écologique et
antisismique pourrait par contre être la meilleure manière
de sortir les acteurs de leur déconnexion avec la réalité
collective : pour reconstruire politiquement,
socialement et économiquement Haïti, il est nécessaire de
partir du risque écologique et sismique majeur qu’elle
encourt et tenter de créer les liens sociotechniques qui
permettront de concrétiser une génération de droits
environnementaux comme droit à une maîtrise collective de
la qualité de vie.
Il est possible dans cette
optique de prendre appui sur la plus forte ressource de
Haïti : sa capacité incroyable de produire envers et
contre tout des microsolidarités, comme récemment
l’accueil dans les provinces de milliers de réfugiés de
la capitale. La province demeure une clé de solution encore
trop négligée. En suivant l’exemple d’autres pays
latino-américains, Haïti pourrait se doter d’une
constitution actualisant le texte fondateur de 1987 et
intégrant le développement durable. C’est à partir d’elle et
dans un cadre politique démocratique qu’il serait
possible d’envisager une économie populaire
orientée vers la défense de l’environnement et
l’agriculture durable, d’appuyer une gouvernance
démocratique décentralisée qui favorise la défense
environnementale, de recentrer l’éducation populaire en
fonction de cet objectif, de même que l’amélioration de
la condition féminine (première ligne de la dégradation
des conditions de vie) et la constitution d’une force de
protection civile des citoyens capable d’intervenir dans
l’urgence.
Références
bibliographiques
Doura F. (2001-2002-2003),
Économie d’Haïti, Dépendance, crises et développement,
Tome 1- Tome 2 et Tome 3, DAMI,
Montréal.
Hurbon L. (1987), Comprendre
Haïti, Kartala, Paris.
Jean J.-C. et Maesschalck M. (1999), Transition
politique en Haïti, Radiographie du pouvoir Lavalas,
L’Harmattan,
Paris.
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